自治体の公共性と効率性

１．デトロイト市の財政破綻

「デトロイト市　破綻
　ＧＭ復活　恩恵なく」

　７月２０日。日経新聞は、クルマの街で知られる米国デトロイトの財政破綻を伝えました。１８日に米連邦破産法第９条の適用を申請、負債総額は１８０億ドル（約１兆８０００億円）と報じられています。
　デトロイトの名前を初めて知ったのは、中学校の社会だったでしょうか。もちろん自動車生産地として、教科書にも出ていた記憶があります。
　デトロイトに本社を置くのが、かつてはビッグ３と称されたゼネラル・モーターズ（ＧＭ）。２００５年から０８年まで最終赤字が続き、０９年に破綻。国をあげての支援により、１０年に黒字転換するなど業績は急回復。ただ、「ＧＭは破綻処理時にオバマ政権から税制優遇を受け、巨額の法人税の支払いを免れ」ており、デトロイト市の税収減にも直結したと、記事は伝えています。しかも公務員は、「年金や医療費を受給する権利が法律で手厚く保護されている」（２７日、日経）。
　収入減とコストの高止まり。この両面がデトロイト市の財政破綻の一因となったことは、間違いないようです。

２．自治体破綻の影響

　日本でも、２００６年、北海道の夕張市が財政破綻し、財政再建団体を申請しました。かつては炭鉱で栄えましたが、産業構造が大きく変化。観光で盛り返そうとハコモノ建築を行なったことが、財政悪化に拍車をかけました。
　人口減少（１９６０年：１１万人→２００５年：１．３万人）による税収減少という構図は、規模こそ違えど、デトロイト市（１９５０年前後：１８０万人→現在：７０万人）の状況と類似します。
　ただ、日本の場合、自治体の破綻法制（債務をカットする法的仕組み）はありません。もちろん、公務員の給与削減などは行なわれていますが、夕張市が発行した地方債がデフォルトになったわけでもなく、また、金融機関からの借入金についても返済が行なわれています。この点、デトロイトなど、米国の自治体破綻は債務カットを伴います。保有している地方債が紙くずになるのではないか。そんな不安心理から、債券市場では価格の下落（金利の上昇）が起こっているといいます。反発の強い公務員の年金給付削減についても、デトロイトが先例になるのではないか、といった意見もあるようです（２７日、日経）。
　いずれにせよ、日米で程度の差こそあれ、自治体が担っている行政サービスが低下することは否めません。では、実際に何が起こっているか。デトロイトの事例を、一冊の書籍からご紹介したいと思います。

３．何が起こっているか

「注意！　デトロイトには自己責任でお入りください」
　・デトロイトは全米１暴力的な町です。
　・デトロイトは全米１殺人件数の多い町です。
　・デトロイト市警は人手不足です。
　・人手不足のため１２時間シフトで働かされ・・・警官は疲労困憊しています。
　・デトロイト市警の賃金は全米最低ですが、市はさらに１割カットしようとしています。

　２０１２年１０月、大リーグのタイガース球場入り口で配られていたチラシに書かれていた文言です。配っていたのは現役のデトロイト市警官。財政破綻による歳出削減で、学校、消防、警察などの公共サービスが次々に凍結されたのだとか。
　先日、堤未果さんの『（株）貧困大国アメリカ』（岩波新書）を読みました。上のチラシは、その中で紹介された内容です（P.168）。
　貧困率、凶悪犯罪発生率ともに全米１位となり、失業率は５０％、保険金目当ての自宅放火が相次ぐ・・・荒廃したデトロイトの様子が綴られています。
　他にも、「２０１０年７月にはやはり財政難に陥ったオレゴン州の自治体が維持費が続かずに刑務所を閉鎖、すでに警官が大量解雇された町中に刑期を終えていない囚人があふれだし、恐怖のあまり州外に逃げる住民が急増した」など、にわかには信じられない状況が紹介されています。
　「このままでは全米の自治体の９割は５年以内に破綻する」
　元ロサンゼルス市長、リチャード・リオーダンさんのコメントですが、やはり要因は公務員の福利厚生や労働条件なのだとか。
　ただ、同書の第４章「切り売りされる行政サービス」では、より大きな問題点も指摘されています。次項で詳しく見てみましょう。

４．切り売りされる行政サービス

「ブッシュ政権が導入した＜落ちこぼれゼロ法（No Child Left Behind Act）＞によって各州や自治体、学校同士は教育予算をめぐってテストの点数を競うことになりました。」（P.172）

　そう語っているのは、元デトロイト市職員のジャマール・ジョンソンさん。
　この＜落ちこぼれゼロ法＞、「生徒たちの点数が上がらなければ国からの予算が出ないだけでなく、その責任が学校側と教師たちにかかる」そうです。その結果、「貧困家庭を多く抱えるデトロイトの公立学校では平均点が上がらず、教師たちが次々に解雇され、学校は廃校にな」りました。「公立校がつぶれると、すぐにチャータースクール（営利学校）が建てられ」ます。「銀行家や企業が経営するチャータースクールは、７年で元が取れることから、投資家にとって魅力的な商品なのだ」とか。もちろん、「公的なインフラではなくあくまでも教育ビジネスなので、生徒にとって入学のハードルは高」く、「高い授業料を払えるだけの経済力と一定以上の学力が要求されるため、デトロイトでは教育難民となった子どもたちが路上にあふれ」た、と（P.173）。
　この構図、ハリケーン・カトリーナで大きな被害を受けたニューオーリンズも同じのようです。「災害でめちゃくちゃになった被災地の公立高校を復興させる代わりに廃校にし」、「その跡地に建てられたのが、大量のチャータースクール」なのだとか（P.175）。
　教育関連ビジネスは、この１０年の「予算削減」「競争導入」「規制緩和」「民営化」の４点セットにより、大きく成長している分野。ただ、その反面、上のような事態が進行しつつあるのも事実でしょう。堤さんは、デトロイトを始めとする米国自動車産業の衰退は、まともに暮らせない貧困層を大量に生み出した、と指摘しています。
　公共サービスと企業の参入は、教育分野に限ったことではありません。農業、医療、警察、消防・・・あらゆる分野で事態は進行しています。ある食料品店経営者の言葉が印象に残りました。

「政治家たちは、赤字を抱えた自治体を立て直すには非効率な公共部門をカットして民間に任せ、経済を活性化する方法しかないという。だがこのやり方の問題は、一度始めてしまったら、壮絶な価格レースに参加させられて後戻りができなくなることだ。」（P.193）

　堤さんは、この章の後半でこうおっしゃっています。読んだ時、どうしても日本のことを思わざるを得ませんでした。

「グローバル化における価格競争を激化させた最大の要因は、政府によって次々と実施された規制緩和政策と、それらを国境を越えて適用させた国際法の数々だ。そして合法的な「株主至上主義」環境が法制化される背景には、それを望む経済界と金融界が政府と結びつく「コーポラティズム」の存在が見え隠れする。
　こうした効率化によって市場が統一されてゆくほどに、国境や人種、文化や伝統などの多様性は抜け落ち、社会はフラットになってゆく。アメリカ国内で起きていることは、急速に世界で拡大する巨大な流れの縮図なのだ。」（P.194-195）


５．民営化された夢の町
　同書で驚いたのが、自治体の民営化、です（P.199-203）。
　先述したハリケーン・カトリーナで大きな水害に見舞われたジョージア州。水没した地域住民のほとんどがアフリカ系アメリカ人の低所得層だったことから、アトランタ近郊の富裕層に不満がたまっていたそうです。
　住民投票の上で得たベストの解決策が、自分たちだけの自治体を作って独立すること。大手建設会社ＣＨ２Ｍヒル社が、２７００万ドルで市の運営を請け負う提案を行ない、富裕層との間で契約が成立しました。
　正規職員は極力おさえ、契約社員を雇う。もちろん、組合は存在しない。被災地に関心が集まる中、２００５年１２月、人口１０万人の「完全民間経営自治体サンディ・スプリングス」が誕生したのだとか。
　この自治体、すごいです。
・雇われ市長１人、議員７人、市職員７人。
・警察と消防以外のサービスはすべて民間委託。
・２４時間、無休のホットライン。
・住民は平均年収１７万ドル（約１７００万円）以上の富裕層と、税金対策の大企業。
　この動きは周辺にも広がり、新しく５市が後に続き、独立特区を形成。もちろん、富裕層が抜けるのですから、その地域の公立学校や病院、福祉などは成り立たなくなるでしょう。それでも世界からも関心が高いようで、中国やサウジアラビア、インド、ウクライナなどから視察団が訪れているそうです。
　堤さんの章を締める言葉が、胸に刺さります。

「サンディ・スプリングスが象徴するものは、株主至上主義が拡大する市場社会における、商品化した自治体の姿に他ならない。そこで重視されるのは効率とコストパフォーマンスによる質の高いサービスだ。そこにはもはや「公共」という概念は、存在しない。」（P.203）


６．自治体の効率性と公会計
　自治体も民間企業の発想を入れて、効率的に運営しなければならない。
　今、整備が進んでいる公会計においても、よく語られる話です。単式簿記・現金主義の会計では役に立たないので、民間企業並みの複式簿記・発生主義の考え方を導入しないといけない、と。
　もちろん無駄がないに越したことはありません。ただ、だからといって、効率一辺倒を求めるのはどうなのでしょう。公会計に携わって１０年近くなりますが、未だに明確な結論を得られていません。
　例えば７月１７日の日経新聞に掲載された「自治体の会計方式統一」という記事。その中に、次のような文章があります。

「収支を記録するだけの単式簿記も改め、資産・負債の増減を把握できる複式簿記の採用を要請する。」

　これは完全に誤解です。現行の自治体における予算・決算制度は現金主義を採用しています。いくらのお金がどこから入ってきて、それを何に使ったのか。「単式簿記」と評されているのは、この現行の予算・決算制度のことだと思われますが、この部分について改正はありません。つまり、予算・決算制度は、今後もいわゆる「現金主義」のままです。　そもそも、自治体における予算は、企業の予算とは異なり、税金や補助金をどう使うかという「意思決定」です。そこに無駄使いがあるかどうかは措くとして、決算で重要なことは予算通りの執行が適切になされたかどうか、です。それを最も適切に表現できるのが現金主義なのです。従って、繰り返しますが、予算・決算制度は、現金主義が維持されます。
　その上で、現金主義では表現しきれないストック情報（主に固定資産がどれほどあるか）、コスト情報（固定資産の償却も含めた事業コスト全体像）を把握するために、発生主義・複式簿記の考え方を導入して「補完」するのです。既に公表されている５月の総務省研究会の資料にも、「ここでいう「基準」の性格としては、現金主義会計を補完する財務書類の作成にあたっての標準的な考え方を示すもの」と明示されています。
　再度繰り返しますが、現金主義がダメで、発生主義が万能、ということではありません。そうではなく、それぞれに役割がある、ということです。
　にも関わらず、記事のような誤解が起こるのはなぜでしょうか。それはおそらく、「現金主義ではダメだ」という思い込みがあるからだと想像します。現金主義の意義や功績を顧みず、現金主義こそ諸悪の根源と特定し、そこさえ改善されれば万事うまくいくという幻想に支配されている。発生主義さえ導入すれば万事うまくいく、なんてあるはずないじゃないですか。そのことは、今、自治体が参考にしようとしている民間企業が、嫌というほど証明してくれています。


７．どう考えるか
　北海道大学大学院法学研究科准教授の中島岳志さん。昨年末に参加したとあるシンポジウムで、次のようにおっしゃいました。

「行政の役割というのは、基本的には権益の再配分ですよ。僕たち全員、既得権益者です。だって、この会場を出たら道路を歩いて帰るわけですよ。そして、市営の地下鉄に乗るかもしれない。・・・そういう形で、私たちはどこかの断面を切った時には必ず既得権益者になるんです。そういう公共のための事業は、行政が赤字でもやらないと再配分が成り立たない。それを全部市場化すると、儲からないところは事業化できなくなるからですね。だから、行政は基本的に儲からない仕事をやるわけですよ。公共性のために。しかし最近は、行政に対して「利益を出せ」という話になってきている。」
（『脱グローバル論』講談社、P.179）

　また、思想家で武道家の内田樹（たつる）先生は、国民国家という旧来の政治単位そのものが、グローバル化に対する抵抗勢力として解体されるつつあるとし、次のように指摘されています。

「医療・教育・行政・司法に対する「改革」の動きがそれです。これらの制度は「国民の生身の生活を守る」ためのものです。怪我をしたり、病気をしたり、老いたり、幼かったり、無知であったり、自分の力では自分を守ることができないほど貧しかったり、非力であったりする人を「デフォルト（初期設定）」として、そのような人たちが自尊感情を持ち、文化的で快適な生活を営めるように気づかうための制度です。ですから、これらの制度は「弱者ベース」で設計されています。当然、それで「儲かる」ということは本質的にありえません。基本「持ち出し」です。効率的であることもないし、生産性も高くない。
　でも、この２０年ほどの「構造改革・規制緩和」の流れというのは、こういう国民国家が「弱者」のために担保してきた諸制度を「無駄づかい」で非効率的だと謗るものでした。できるだけ民営化して、それで金が儲かるシステムに設計し直せという要求がなされました。その要求に応えられない制度は「市場のニーズ」がないのであるから、淘汰されるべきだ、と。」
（『脱グローバル論』講談社、P.4-5）

　そもそも、いろんなところで語られる「効率」とは、何を指しているのでしょうか。どうも、「目先の効率（売上アップやコストダウン）」のことであり、「３０年後の効率」を語ってくれているケースはほとんどないような気がします。それもそのはず。政治家にしろ、首長さんにしろ、社長さんにしろ、自分がいなくなった後のことまで真剣に考えられるのは、創始者・創業者くらいしかいないでしょうから。目先の効率が３０年後の非効率になったとき、責任をとってくれる人たちは、もう既にいません。
　繰り返しますが、無駄があっていいのだ、という話ではありません。そうではなく、私が感じるのは、効率だとか、数字だとか、お金だとか、民間の発想だとか、価値観が１つに偏りすぎ、議論があまりにも単純化されすぎているのではないかという疑問です。
　その極致として、サンディ・スプリングスという形の民営化自治体が出現したことに驚きを感じます。そして、こうした傾向は海の向こうだけの話ではないでしょう。欧米の仕組みを無批判に取り入れるのが得意な国が、目の前にあります。